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浙江快乐彩胆拖算法:行政協議中優益權行使限度探析

時間:2019-05-15 09:34作者:曼切
本文導讀:這是一篇關于行政協議中優益權行使限度探析的文章,隨著行政協議被歸于行政訴訟受案范疇, 近年來行政協議案件量呈現高速增長態勢, 以完成行政管理為目標的行政協議, 在行政機關和相對人間扮演愈來愈重角色, 已成為行政主體實現行政目標的重要手段。

浙江快乐彩号码 www.dxzlh.com   摘    要: 人民法院在行政協議司法審查實踐中總結出很多經驗, 但對行政協議中行政優益權限度問題, 尤其是在利益平衡、單方解除權行使條件等方面, 仍存在較大爭議。鑒于行政優益權在行政協議中之價值及人民法院司法過程中審查優益權限度的必要性, 通過數據分析與典型案例選輯, 試從實證視角管窺行政優益權案件的控制限度。在行政優益權限度的司法控制上, 宜平衡協議相關主體利益, 嚴格行政主體基于此行使單方解除權的條件。具言之, 一是相對人權利或救濟方式已通過平等協商等方式得以充分保障。二是人民法院司法審查時, 注意控制行政協議當事人間財務平衡, 最大限度平衡相關主體利益。

  關鍵詞: 行政協議; 優益權; 司法審查; 利益平衡; 控制限度;

  一、問題提出

  隨著行政協議被歸于行政訴訟受案范疇, 近年來行政協議案件量呈現高速增長態勢, 以完成行政管理為目標的行政協議, 在行政機關和相對人間扮演愈來愈重角色, 已成為行政主體實現行政目標的重要手段。毋庸置疑, 行政協議訂立和履行過程中必然存在一定問題或爭議, 作為行政主體與行政相對人互惠互利的媒介, 行政協議中存在問題會使人民法院在司法審查時產生疑問。2014年《行政訴訟法》修改前, 行政庭和民事庭法官對應將行政協議置于何框架下研究爭議較大, 一直未形成定論。2014年修改的《行政訴訟法》和最高人民法院司法解釋將行政協議歸于行政訴訟受案范圍, 但具體內容未十分明確, 又引起一系列新爭議。

  同時, 行政協議的行政性、契約性已表明其不可能如民事合同一般[1], 在司法審查時僅審查其合約性, 已被納入行政訴訟受案范圍的行政協議必須審查其合法性, 因此二者在司法審查時的關系需進一步探究, 這也是司法實踐主要爭議之一。是否應權衡行政協議的行政性與契約性, 從而得出合法性高于合約性, 抑或是相反結論?從合意性出發, 源于合同契約精神需求, 行政協議當事人應遵守行政協議規定;而從行政性出發, 公共利益代表的價值高于行政協議合意。現代社會不僅需維護社會秩序, 對行政主體提供的公共產品、公共服務也提出更具體、細致要求[2]。需要注意, 行政主體以公共利益為由行使行政優益權, 固然會維護公共利益, 但能否保證行政優益權適用中不存在濫用情形?囿于篇幅所限, 本文僅探討行政優益權限度的司法審查問題。行政主體在行政協議中的優益權行使限度, 是人民法院司法審查重點。

行政協議中優益權行使限度探析

  二、行政優益權司法審查實踐

  (一) 行政優益權司法審查案例選輯

  探究我國行政協議中行政優益權適用限度司法審查現狀, 各級法院相關行政協議案件判決無疑是最直觀材料。在中國裁判文書網中, 以“行政協議”為第一關鍵詞檢索, 全國范圍內涉及行政協議的案件共12 913例, 以“行政優益權”為第二關鍵詞高級檢索 (截至2018年11月28日) 1, 剔除重復案件, 得到312例, 作為本文研究素材來源。雖受中國裁判文書公開范圍, 以及“行政協議”“行政優益權”關鍵詞含義差別等客觀因素限制, 即使不能以此觀察行政優益權案件司法審判全貌, 通過相應數據及典型案例的具體分析, 也可起到管中窺豹作用[3]。

  1. 司法審查總體狀況。

  為全面分析我國涉及行政優益權案件的基本情況, 分析2014—2018年行政協議中行政主體適用行政優益權案件法院受案及駁回起訴案件數量, 詳見圖1。

  圖1 2014—2018年行政優益權案件數量統計
圖1 2014—2018年行政優益權案件數量統計

  自2015年5月1日生效的《行政訴訟法》修改后, 行政協議案件受理數量呈井噴之勢。在剔除重復案件的12 913例行政協議案件中, 2015年共1 350件, 2016年3 069件, 2017年4 345件, 行政協議案件數量呈現明顯上升趨勢。從圖1可知, 《行政訴訟法》修改后涉及行政優益權的案件數量亦呈上升趨勢, 其中2015年31件, 2016年62件, 2017年103件, 2018年102件案件 (截止2018年11月28日) 。而2014年以前, 行政協議案件幾乎為零, 涉及行政優益權的案件更少。根據我國現階段司法實踐情況, 筆者相信進入司法審查程序的行政優益權行使糾紛案件數量會隨時間推移繼續上升。但值得思索的是, 駁回起訴案件數量一直居高不下, 是否可推斷人民法院在適用行政優益權的司法審查方面仍存疑惑, 抑或法院對涉優益權適用的案件認定不明確。

  2. 典型案件選輯過程。

  除行政協議案件數量方面, 筆者在整理我國司法實踐中行政協議案件審理情況時, 發現涉行政優益權的224個案件中 (除駁回起訴) , 88份裁定書裁定駁回原告訴訟請求, 剩余136份判決書, 法院在司法審查時均予以認可, 而涉及行政主體行使行政優益權時, 人民法院除少量審查, 大多數默認其合法性及合理性。為了解行政協議司法實踐中主要爭議, 通過梳理涉及行政協議爭議的典型案件, 隨機選取6個典型案例, 整理分析其爭議焦點、裁判理由及結果, 見表1。

  (二) 行政優益權的控制限度之爭

  在我國司法實踐中, 由于行政優益權是行政主體專有權力, 如無良好制約機制和程序規范, 極易發生行政主體濫用行政優益權的情況, 侵害行政相對人的合法權益, 進而沖擊行政協議的契約精神。

  通過分析與行政優益權相關224個具體案例和表1中6個典型案例, 筆者發現, 行政協議中行政主體的行政優益權來源于公共利益需求, 這也是法律、法規賦予行政主體行政優益權的重要依據。但公共利益界限問題, 亦有學者稱之為公共利益標準[2], 是行政優益權案件主要爭議, 如不能明確界定, 無疑會放大行政主體的自由裁量權, 在司法實踐中易發生行政優益權濫用情況。行政協議相對人因在實體法上找不到可與行政主體相抗衡的理論性依據, 導致其合法權益無法得到應有司法救濟[4]。因缺乏公共利益判斷標準, 行政優益權的行使也會不可避免地會發生異化, 如以公共利益為名濫用行政優益權, 侵害行政協議相對人合法權益, 或與行政協議相對人串通損害利益關聯人或公共利益;甚至出現行政機關通過行政優益權媒介進行權力尋租情形。在譚某訴某鎮鎮政府行政協議案件中, 譚某與鎮政府簽訂農村建設用地復墾協議書, 但鎮政府未按協議約定支付房屋補償費。法院在審理過程中發現, 上述行政協議中復墾土地面積認定虛高, 存在行政機關與行政協議相對人相互串通, 從而騙取補償費用的情形2。又如崔龍書訴豐縣人民政府行政允諾案中, 豐縣政府主張其行為并不構成法律意義上的行政允諾, 繼而不同意給予原告以招商引資獎勵。二審法院通過審理調查, 認為豐縣政府制定的《關于印發豐縣招商引資優惠政策的通知》是為鼓勵社會各方積極參與招商引資而給予的獎勵, 原告促進豐縣引進徐州康達公司并投產, 完成了中介行為, 認定原被告之間的行政允諾關系成立3。

  關于行政協議中如何適用行政優益權才不會導致優益權濫用爭議, 就現階段而言, 由于法律未規定行政協議中行政優益權的具體內涵, 加之缺乏損害補償標準、行政程序規定, 因此理論與實務界對此尚難定論。但以單方變更解除權為代表的行政優益權的行使極易產生異化, 導致行政優益權濫用, 致使行政相對人合法權益受損, 甚至喪失公眾利益、行政管理等行政協議目標。因此, 解決行政優益權適用爭議, 在人民法院司法審查實踐中十分重要。

  表1 行政優益權典型案例
表1 行政優益權典型案例

  三、行政優益權控制限度的理論闡釋

  關于行政優益權控制限度問題, 換言之, 行政協議中的行政優益權如何適用才不會導致優益權濫用。就我國現階段立法而言, 法律上未規定行政協議中行政優益權的具體內涵, 法學界對其主要包括監督指揮權、單方變更解除權和制裁權爭議不大, 但對優先選擇權、受益權等權益, 無論是司法實踐還是理論界均未達成一致。事實上, 行政優益權概念是上世紀80年代由法國傳入中國的舶來品[5], 在我國實踐時間較短, 對其具體內涵尚無統一說法, 對以單方解除變更權為代表的優益權, 理論界與實務界沒有爭議, 但其他權益卻存在爭議, 從而導致優益權的適用條件在司法審查中爭議較大。由此衍生的行政優益權司法審查問題成為司法實踐中亟需解決的問題。

  民事理論界對行政優益權, 尤其是單方變更解除權一直持不同意見。崔建遠教授認為, 將國有土地使用權出讓等合同劃歸行政協議范疇, 意味著讓權力從制度的籠子里逃出來, 行政權力膨脹使市場運行更多地依賴權力而非市場規律, 背離“把權力關進制度的籠子里”的思想, 違背“法無授權不可為”的原則和精神[6]。以梁慧星、崔建遠教授為代表的學者認為, 過度強調行政優益權易導致行政機關權力與行政協議相對人權利進一步失衡, 無法體現以行政管理為目標的行政協議價值, 打擊行政相對人參與行政協議締結的積極性, 長此以往, 行政協議便失去其價值所在[7]。此觀點以限制優益權使用為目標, 對行政優益權的控制限度問題具有重要意義。但筆者認為, 不能一味控制行政優益權, 應設定控制限度或范圍。必須考慮公共利益和行政管理目的, 優益權適用具有必要性。

  由于行政協議被納入行政訴訟受案范圍, 涉及行政協議中行政主體如何適用優益權問題在行政法學界中漸受重視, 行政主體與協議相對人間“控權”抑或“平衡”兩種思路一直難分高下。如何適用優益權, 究其本質還是如何防止行政優益權濫用問題, 涉及公共利益的判斷標準。但因缺乏公共利益判斷標準, 行政優益權的行使會不可避免地發生異化, 如以公共利益為名濫用行政優益權, 侵害行政協議相對人合法權益。如期許“公共利益”不被行政機關濫用, 需深入探究其概念。作為利益衡量標準, 一般而言, 公共利益所體現利益在總量上大于個體利益。退言之, 即使其所體現的利益不大于個體利益, 也不會小于其利益。當然, 此利益總量并非機械累計?;諞隕? 公共利益判斷應在公益與私益發生沖突情況下, 以利益衡量的理性選擇為合理依據。如日本行政法學者南博方先生認為, 若合同的繼續將嚴重危害公共利益之時, 應賦予行政主體以單方解除權[7]。

  關于行政主體優益權適用的司法審查問題, 基于公共利益需求, 行政主體在行政協議中適用優益權具有天然理論基礎, 但為防止行政優益權濫用又不得不設定限制10, 行政優益權適用的嚴禁機制仍應以限制使用為目標, 但這一構想的實踐缺乏理論支持[8]。筆者認為, 理論支持應有法律法規具體規定或統一學術觀點作為支撐。就行政法的“母國”法國而言, 在其行政法院對行政協議司法審查時, 行政優益權使用前提是必須與相對方協商, 在維護公共服務基礎上以確保相對人獲利與損失的實際平衡為目標[9]。而我國無論是在學術上還是實務中均未見具體規定, 學界對行政優益權的研究主要集中在平衡當事人利益或行政相對人權益救濟途徑等方面, 關于行政優益權行使主體的控權審查方面還缺乏理論研究。因此, 人民法院對行政協議進行司法審查時, 將行政主體是否濫用行政優益權及是否維護相對人利益納入考量至關重要。

  四、構建行政優益權司法控制適宜限度

  目前我國行政協議中行政優益權法律規范存在欠缺。加強行政優益權規制, 需建立良好形式規范機制。一是通過在具體司法實踐中規制行政優益權適用, 類似于德國, 法院通過《行政程序法》規范其行使方法。筆者認為, 除審查行政主體是否按照可適用行政優益權的情形外, 還可通過審查是否保障行政相對人的權利或救濟方式, 借以對行政優益權的適用形成有效制約機制。二是人民法院在審查行政優益權適用時, 注意財務平衡, 即行政主體適用行政優益權時是否補償相對人利益。

  (一) 嚴格行政優益權解除條件

  在行政協議中, 行政主體能夠擁有行政優益權主要源于公共利益需要, 這是法律賦予行政主體行政優益權重要依據之一[10], 且行政優益權是法律為行政主體實施行政管理提供的必要條件和重要保障。但行政協議中行政主體行政優益權的行使必然涉及公共利益與相對人權益的協調問題, 繼而產生沖突。行政協議的雙重屬性也要求行政優益權在行使過程中必須考慮行政協議作為合同具有的契約精神。有學者主張“有限特權”觀點, 具體而言就是行政主體享有的特權 (即行政優益權) 是有限的, 只有在公共利益受損時, 才能適用。只有公共利益受損的特定情況下, 行政主體和行政相對人才呈現暫時不平等法律地位[11]。筆者認為, 在強化行政優益權立法情況下, 即使公共利益遭到損害時, 仍需限制行政優益權的行使, 否則會使行政主體以維護公共利益為理由濫用行政優益權, 導致相對人合法權益受損。

  此外, 為體現合同的契約精神與價值, 行政主體適用優益權必須與相對人協商, 尋找解決途徑, 將雙方損失降至最低, 此舉符合合理行政, 契合比例原則, 體現行政協議契約性。因此, 人民法院行政優益權司法審查機制應為:行政優益權行使前提是公共利益受損或遭受威脅, 且行政行為應合乎法律法規, 重點審查行政協議主體是否與相對人平等協商。

  我國人民法院在對行政優益權開展相關司法審查時, 應一并審查行政優益權使用過程, 這符合行政協議合法性審查要求。在司法審查時, 重點關注行政主體是否存在濫用行政優益權行為, 所謂濫用, 應包括行政主體在行使職權時, 是否依據行政法比例原則, 以造成最小損害為目標。當然, 在我國目前立法上, 并未對行政主體使用行政優益權作具體規范。應出臺行政優益權適用相關法規, 細化行政優益權適用條件, ?;ば姓嘍勻撕戲ɡ?。除可經由正向控制行政主體行使優益權, 還可逆向思維, 通過明確規定行政相對人權利, 反向約束行政優益權的使用[12]。

  (二) 平衡協議相關主體之利益

  考慮到我國國情, 加之行政優益權概念在我國引入時間相對較短, 并不能同法國和德國一樣, 通過直接在法律中具體規定從而規制行政優益權。但并不意味著人民法院不予審查, 可借鑒相關經驗, 在完善行政優益權司法審查工作時, 兼顧行政協議自身行政性與契約性, 注重行政協議當事人間的利益平衡或財務平衡。財務平衡, 即人民法院審查行政協議時, 審查行政主體適用優益權時是否已考慮行政相對人預期收益與實際獲益及損失, 是否補償行政相對人損失, 完成公共利益與商事間平衡[13]。如未能實現兩者間平衡, 抑或行政主體使用優益權時并未對此約定, 人民法院司法審查時應要求行政主體補償損失。如姜明安教授在《中華人民共和國行政程序法 (試擬) 》第八十五條中所言, “行政合同在履行過程中, 如出現影響國家或社會公共利益的重大情形, 要求變更或解除行政合同, 行政機關有權單方變更或解除行政合同。但行政機關單方變更或解除行政合同, 必須給因此受到損失的合同對方當事人以適當的補償。”[9]進言之, 此處補償并非“適當補償”, 而應近乎于賠償之補償, 即需將相對人的實際投入與損失量化作為補償標準, 甚至可考慮相對人一定預期收益。筆者提倡的“近乎賠償之補償”不是為了禁止行政主體適用行政優益權抑或將其關進制度的籠子, 而是試圖通過“對價”方式平衡相關主體間利益, 進而限制行政優益權濫用。

  當然, 此處財務平衡不同于一般平衡理論, 作為一種動態平衡需要結合具體行政案例分析。人民法院在司法審查時, 涉及相對人的利益損失, 除應有補償外, 預期收益與實際獲益間差距也應納入審查中, 從而最大限度平衡協議相關主體間利益[14]。人民法院在行政協議司法審查時, 應重點結合財務平衡理論, 同時兼顧行政主體與相對人權益, 并維護公共利益, 以期行政協議的目標在司法審查時被切實維護。

  五、余論

  加強行政優益權行使限度的司法控制, 人民法院需建立良好的規范機制。一是通過在具體司法實踐中規制行政優益權的適用, 即法院通過行政程序規范具體方法。此外, 還可視行政相對人的權利或救濟方式保障與否進行司法審查, 借以對行政優益權的適用形成有效制約。二是人民法院在審查行政優益權適用時, 注意財務平衡, 即行政主體適用行政優益權時對于相對人的利益是否予以補償, 保障其權益。

  人民法院在實際操作過程中, 公共利益標準設置不能過低, 必須嚴格限制行政主體使用行政優益權, 完善能用—限用—補償這一行政優益權適用體系。當然, 在人民法院審查行政協議時, 如能在最高人民法院意見或案例指導下, 重點兼顧行政主體與相對人權益, 維護公共利益, 以行政協議訂立目標為基礎, 將使司法審查更加完善。

  參考文獻:

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  [14]章志遠.新《行政訴訟法》實施對行政行為理論的發展[J].政治與法律, 2016 (1) .

  注釋:

  1 參見中國裁判文書網//wenshu.court.gov.cn/, 2018年11月28日訪問。
  2 參見重慶市高級人民法院 (2015) 渝高法民申字第02201號行政裁定書。
  3 對于行政允諾的認知, 尤其在行政主體有無行政優益權問題上, 學界未有定論。誠如學者所言, “凡論及行政允諾的著述一般都會對其內涵的不同表述羅列一番, 由此可見, 行政允諾之內涵的界定確實存在很大的爭議。”對于行政允諾能否適用行政優益權問題, 筆者以為, 一旦公眾參與中的不特定個體接受行政主體的承諾并實施允諾行為之時, 不特定個體便已轉化為特定個體, 并與行政主體締結允諾意愿之合同。如此, 行政允諾即轉化為行政協議, 因此行政主體亦可適用行政優益權。
  4 該案爭議焦點引自江蘇省高級人民法院 (2016) 蘇行終字第90號行政判決書, 該案為最高人民法院涉行政優益權公報案例。
  5 參見山東省高級人民法院 (2017) 魯行終字1170號行政判決書。
  6 參見浙江省高級人民法院 (2017) 浙行終字1495號行政判決書。
  7 參見最高人民法院 (2017) 最高法行申字4588號行政裁定書。
  8 該案判決理由參見最高人民法院 (2016) 最高法民再字234號民事判決書。此案雖為民事判決, 但其中涉及的協議屬于行政協議, 法院已在判決書中予以詳述。
  9 參見山東省高級人民法院 (2016) 魯行終字442號行政判決書。10關于行政協議, 德國《行政程序法》專章共9條對其有具體規定, 為防止行政優益權的濫用, 對于行政優益權的適用條件亦在其中。參見姜明安:《行政法與行政訴訟法》, 北京大學出版社2015年版, 第325頁。

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