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浙江快乐彩任七玩法:保定農村宅基地退出制度優化探究

時間:2019-05-20 10:08作者:李博
本文導讀:這是一篇關于保定農村宅基地退出制度優化探究的文章,以大力發展鄉村為基本前提,深層次實施農村土地制度的變革,健全農民閑置宅基地與閑置住房的退出措施,引導部分有意愿的農民退出宅基地成為目前有政策依據的可行路徑。
  摘 要
  
  隨著我國經濟社會的發展,農民收入大幅提高,農村出現了建房高潮,但是在建房過程中出現舊房不拆 、新建無序等現象,導致農村居民點地只增不減 ,農村宅基地閑置、村莊空心化等問題日益突出,這些問題的出現不利于農村土地的科學規劃和高效集約利用,同時對耕地?;ひ補鉤梢歡ㄍ?。而對于如何解決此類問題,各方說法不一。2018 年頒布的中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》,該意見表明需積極摸索農村地區宅基地的所有權、資格權與使用權的“三權分置”,有效落實宅基地的集體所有權,切實維護宅基地農戶資格權與農民房屋財產權,有效放活宅基地與農民房屋的使用權。以大力發展鄉村為基本前提,深層次實施農村土地制度的變革,健全農民閑置宅基地與閑置住房的退出措施,引導部分有意愿的農民退出宅基地成為目前有政策依據的可行路徑。

保定農村宅基地退出制度優化探究
  
  本文依據人口遷移理論、制度變遷理論、產權經濟學理論等相關理論,通過系統梳理我國農村宅基地的演進過程,并結合保定市唐縣在農村宅基地退出過程中的現狀及問題進行總結分析,采用文獻資料法、調查研究法、案例分析法等研究方法,對唐縣農村宅基地退出實踐中的問題進行剖析,并借鑒我國宅基地退出工作先進地區的典型經驗和做法,對唐縣等基層邊遠山區的宅基地退出提出相關對策。首先研究了唐縣當前農村退出宅基地的概況,找出了存在的主要問題,如缺乏專職機構和系統的政策指引,農村宅基地退出資金不足,退出農戶收益沒有得到充分保障,農村社會保障體系不健全等問題。針對上述問題,對唐縣農村宅基地退出問題進行深入分析,并通過對現有的農村宅基地退出模式的總結得到一定的啟示,提出適合本地情況的農村宅基地退出思路與對策,希望能夠為當地的農村宅基地退出工作提供決策參考。建議主要包括完善農村宅基地產權制度,建立農村宅基地有期限、有償使用制度,統一城鄉建設用地市場,建立統一的農村住房保障體系,因地施策引導相關宅基地有序退出。
  
  關鍵詞: 農村宅基地;土地利用;閑置土地;退出制度。
  
  Abstract
  
  With the development of China's economy and society, farmers'income has been greatly increased, and there has been a climax of building houses in rural areas. However,in the process of building houses, there are some phenomena, such as old houses are not demolished, new buildings are not orderly and so on. As a result, the number of rural residential areas only increases but not decreases. The problems of idle rural residential land and hollowing of villages become increasingly prominent. These problems are notconducive to the scientific planning and efficient At the same time, it also poses a threat to the protection of cultivated land. There are different opinions on how to solve such problems. The Central Committee Document No. 1 of 2018 "Opinions of the State Council of the Central Committee of the Communist Party of China on Implementing the Strategyof Rural Revitalization" points out that exploring the "separation of ownership,qualification and use rights" of rural residential land, earnestly implementing collectiveownership of residential land, guaranteeing farmers'qualification and property rights of residential land, and moderately liberalizing the use rights of residential land and farmers'houses. Under the background of rural revitalization, deepening the reform of rural land system, perfecting the exit policy of idle homestead and idle housing for farmers, and guiding some willing farmers to withdraw from homestead have become the feasible path of current policy basis.
  
  Based on the theories of population migration, institutional change and property right economics, this paper systematically combs the evolution process of rural residential landin China, summarizes and analyses the current situation and problems in the process of rural residential land withdrawal in Tangxian County, Baoding City, and adopts themethods of literature, investigation and case analysis to study the rural residential land withdrawal in Tangxian County. This paper studies the problems in practice, and drawslessons from the typical experiences and practices of the advanced areas of homestead withdrawal in China, and puts forward relevant countermeasures for the homestead withdrawal in remote mountainous areas such as Tangxian County and other grass-roots areas. Firstly, this paper studies the current situation of rural residential land withdrawal in Tangxian County, and finds out the main problems, such as the lack of full-time institutions and systematic policy guidance, insufficient funds for rural residential land withdrawal,insufficient guarantee of farmers'income, and imperfect rural social security system.
  
  Secondly, in view of the above problems, this paper makes an in-depth analysis of the withdrawal of rural residential land in Tangxian County, and draws some inspiration fromthe analysis and summary of the existing withdrawal mode of rural residential land, and puts forward some ideas and Countermeasures for the withdrawal of rural residential landsuitable for the local situation, hoping to provide decision-making reference for the withdrawal of rural residential land in Tangxian County. Suggestions mainly includeimproving the property right system of rural residential land, establishing a system of fixed-term and paid use of rural residential land, unifying the urban and rural construction land market, establishing a unified rural housing security system, taking measures according to local conditions, and guiding the orderly withdrawal of relevant residential land.
  
  Key words:    rural residential land; land use; idle land; exit mechanism。
  
  1 引言
 
  
  1.1 研究背景目的及選題意義。
  
  1.1.1 研究背景。
  

  隨著我國社會經濟的發展,農民收入大幅提高,富裕起來的農民開始回鄉建房,農村出現了建房高潮,但是因為農村缺乏完善的宅基地管理制度、建房農民受到傳統思想的束縛等因素造成了農村宅基地使用散亂、閑置浪費及村莊空心化等問題的發生,并且,宅基地使用面積超出規定、一戶多宅、宅基地建設無序擴張、村莊“空心化”等情況呈越演越烈的趨勢,這與我國農村土地的科學規劃和集約利用形成尖銳矛盾。為緩解這種矛盾,必須積極倡導節約用地的指導思想,健全土地利用的結構,提升使用土地的效率,調整使用建設用地的手段,從向外擴大轉變為開發內部潛能,促使集約、節約利用土地資源[1]。在工業化、城鎮化的過程中,國內將有兩億到三億的農民,進入到城市中居住或者務工,往往務工人員人雖進城,房子卻留著甚至新建擴建,在很大程度上造成了農戶宅基地的浪費,國內農村宅基地中,被閑置的比例大致是 10%-15%[2]。伴隨城鎮化的快速推進,這一比例還會不斷擴大。針對這一問題,2018 年從中央層面下發了一號文件《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》,該意見表明需積極摸索農村地區宅基地的所有權、資格權與使用權的“三權分置”,有效落實宅基地的集體所有權,切實維護宅基地農戶資格權與農民房屋財產權,有效放活宅基地與農民房屋的使用權。中央一號文件相關政策的提出,為我國現行農村宅基地制度改革指明了方向。
  
  但是改革從來都不是一帆風順的事,我國農村宅基地改革亦是如此。因為中國農村宅基地制度是十分獨特的,其特殊性具體表現為:
  
  第一,農戶住房的所有權特殊,依據正確無誤的法律以及規則、住房所有權具有高度一致性,屬于私有財產,但是由于其下的宅基地是集體所有的,所以,其上的權能也就不充分,是殘缺的,很難轉讓獲取。特定的取得制度也使得宅基地成員身份具有特殊性,只有擁有成員權才能夠無償得到宅基地。
  
  第二,宅基地肩負特殊的社會使命。一是嚴守耕地不得變性、不得減少的政策目標。二是要穩定農村,?;づ┟?。保證農民不失地,不流離失所,起到穩定農村社會和保障農民福利的作用。
  
  在傳統的大陸法系國家,只有地上權的規定,沒有宅基地的說法,就是宅子和宅上的房屋、建設是有明確的分離的,中國卻密不可分。中國的過去民間歷史上,都說“宅”字、“院”字,房宅等都是指宅基地,它不但涵蓋了蓋的房子,而且涵蓋了用來蓋房子的那塊地,如果進行房屋交易的話是地隨房走或者是房隨地挪,房地是不分家的。一方面從制度上分開,一方面從轉讓上是分不開的。新中國建設 60多年來,我們經歷了一系列土地制度的變革,關于現行宅基地體制形成方面,沈杰(2016)概括了新中國成立以來,中國農村地區宅基地制度發展各時期階段,根據所有權性質不同,將發展時期總結為四個,包括農民私有階段、享有使用階段等,各個階段的政策法律存在著一定差異[3]。顧明哲(2016)回顧與總結了新中國成立以來,國內管理運用宅基地的相關體制機制,分析了這項政策的具體演變情況,認為農村宅基地制度與有關配套政策,都處在計劃機制階段和社會轉型的過程中,它在很大程度上維護了農村地區的和諧穩定文化,保障了廣大群眾的居住權,而且為改革和創新農村宅基地機制,提供了新的方向[4]。
  
  本文認為我國的宅基地歷史大概可以劃分為以下五個階段:
  
 ?。?)宅基地私有?;毓伺┮島獻魃繅約巴戀馗母锝錐?,宅基地都屬于私有財產,因為新中國剛建立時至土地改革階段,政府的措施為逐步地將封建、半封建的不適宜的土地所有制,調整為農民群眾為主人的土地所有制,事實上它保證了農民群眾的私有財產。完成了土地改革后,我國還專門向農民群眾發放土地所有證。1954年首部憲法清楚地指出,依據法律,?;づ┟袢褐詰耐戀廝腥?、其它生產資料的所有權,?;に塹姆課?、儲蓄、合法收入以及生產資料的所有權。因此宅基地是廣大農民群眾的私有土地,是私有財產的重要組成部分,受到了合法平等的?;?。
  
 ?。?)“地”和“宅”開始分離。農村“一化三改”社會主義的改造完成以后,土地制度開始變性,依據 1956 年開始執行的《農業生產合作社示范章程》,去除社員原本的地基、房屋、墳地無需入社,其他均要入社。當時雖然農地、大量的耕地已經開始變為集體建設用地,然而房屋與農地維持著私有的性質。此處法律未直接提出宅基地這個詞匯,但是農民擁有房屋的所有權,同時也擁有宅基的所有權,農民買賣、抵押、租賃房屋的權利受到相應的?;?。但是,1962 年實施的《農村人民公社工作條例》明確提到,宅基地本質上為“社員的宅基地一律不得買賣與出租”。使得宅基地具有了專用型和排他性。又規定社員擁有自己的房屋,社員有租賃與買賣的權利。規定房屋能夠買賣與出租,但是宅基地不能夠買賣,不能夠出租。“地”和“宅”分離了。這種分離導致了“宅基地”一詞開始出現。宅基地這個詞語,首次出現在《農村人民公社工作條例》等政策法規以及政府文件中,它代表著我國從制度上安排了宅基地和其上建設的建筑相互分離。
  
 ?。?)宅基地從根本上轉性。中央在 1963 年開始執行《中共中央關于各地對社員宅基地問題作一些補充規定的通知》,它重申,生產隊集體對社員群眾的宅基地擁有所有權,一律不能買賣與出租,也就是說下面的地是不允許出租和買賣的,歸屬于集體所有,在此過程中,確定各戶可以長期使用宅基地,使用權歸屬于各戶,長久維持不改變,生產隊需要保證社員群眾享有使用權,堅決不能隨意收回,想調地就調地,保障社員的成員權。但是對附著物,即宅基地上面的樹木、房屋、廁所、豬圈、廠棚等,始終都是社員所有的物品,社員享有租賃、買賣房屋的合法權利,所以房宅分離,權能不一樣,規定不一樣,使得宅和宅基地的問題比較復雜,宅子和下面的地分離了。該通知首次規定,農民能夠通過下列方式,取得宅基地:社員亟需建設新的房子,但又缺乏宅基地時,相關社員需提交申請,經過社員大會的研究與批準,由生產隊來確定該戶的宅基地,協助解決這個問題。新增的住宅占地,不管是不是可耕地,都不能收取地價,無償使用。成員權確定了宅基地只要申請,只需要生產隊就可以批準,無償取得。這個和城市的房產市場即后來這種主流的市場交易的方式形成了鮮明的對比。
  
 ?。?)宅基地制度初具雛形。中華人民共和國最高人民法院在 1963 年制定了《關于貫徹執行民事政策法律幾個問題的意見(修正稿)》,清楚地指出,只要是法律允許的房屋可進行買賣,借助規范的操作方式,判定房屋的買賣關系,法規需要維護買賣雙方的正當權益,任何一方不可作廢或反悔此買賣契約;民眾依據有關法規,出租其個人的房屋,租金必須適宜、公平,除了土地改革中解決了、不可調整之外,必須遵從房屋的典當關系,典期結束,需允許回贖,房屋可以典當,宅基地仍然歸國家或者集體所有,一律不準出租和買賣。房子是可以有一定的轉讓權能的,在這種情況下,國內基本上形成了宅基地制度的雛形,它確認了下列事項:首先,生產隊對宅基地擁有所有權,禁止社員買賣與出租。其次,宅基的使用權與地所有權彼此分離,農戶具備了長期使用的合法權利,而且受到我國法律法規的?;?,然而不具備所有權。第三,宅基地及其上的相關房屋的權利彼此分離,農戶只是長期擁有房子,但不擁有地。第四,農戶對于房屋的所有權擁有排他性??梢越械盅?、典當、租賃或者買賣,伴隨各種活動的展開,房屋的使用權會同時出現變化。第五,依據法律法規的相關申請規定,可以無償取得宅基地。
  
 ?。?)現行制度基本成型。改革開放以后,宅基地的權利體系又重新構建,出臺了一系列的制度辦法,一些管理機關也在發生變動。國家持續完善和改進宅基地制度。
  
  第一,宅基地的法律歸屬及權利制約。中央在 1981 年制定了《關于禁止農村建房侵占耕地的緊急通知》,該通知指出,分配至農戶的宅基地,農戶僅僅擁有使用權,不可出售、出租或者私自轉讓,同時不可在自留地、承包地上面造墳、建房、燒磚瓦、開礦等,也就是說只能用于農宅的原有用途,不能夠再改變使用。1982 年制定了《村鎮建房用地管理條例》,同時指出,根據有關規范,社員對宅基地擁有使用權,但不具備所有權,在承包地、飼料地、自留山、自留地的土地上,不能開礦、建墳、建房、燒磚瓦、毀田打坯等,嚴禁違法轉讓、出租、買賣建設用地。1982年憲法同樣規定了這方面的內容。1986 年、1988 年、1998 年前后修訂并執行《土地管理法》,同時明確,宅基地的性質為集體所有,出租、售賣住房后,不再批準農戶的宅基地申請。宅基地的取得方式在上世紀 80 年代以來,也出現一些變化,重點體現在中共中央于 1997 年頒布實施了《關于進一步加強土地管理切實?;じ氐耐ㄖ?。它清楚地指出,每戶只能擁有一處不高于標準的宅基地,一戶一宅的制度開始確立。
  
  第二,房地關系和宅基地的使用權的認定,也有明確的規定。我國的土地管理局(即中華人民共和國土地管理局,后于 1998 年并入國土資源部)在 1989 年制定了《關于確定土地權屬問題的若干意見》,該意見指出,和土地所屬集體的有關成員相同,房產所有者擁有的土地使用權是同等的,可以轉讓,房地關系調整,接受轉讓或者購買房屋所取得的宅基地按原有住宅面積,超過當地標準的可以確定為集體土地建設用地,房屋拆遷改建、翻建的時候要重新確定標準。
  
  第三,宅基地的權利結構按照 2007 年的《物權法》有相應的規定,宅基地的使用權有相應的登記,消滅辦理權屬的變更、注銷等等一些規定。2008 年十七屆三中全會,2013 年的一號文件,2014 年的一號文件都有相應的完善宅基地制度這樣一些規定,由于城市的房地產制度的改革不斷地推進,農村的宅基地的改革也受到相應的影響,很多地方都有對于宅基地在抵押、擔保、轉讓等等一些制度安排。中央也確定了各地不能夠自行其是,搶跑越線,要服從統一的改革,只有若干地方可以試點。由上可以看出宅基地問題是當前的一個突出問題,取得以后還要符合相應的規劃。
  
  第四,如果不具有農村集體經濟組織的成員資格,他們的宅基地處置原則不盡相同,1982 年國家制定的《村鎮建房用地管理條例》規定農村的社員中回鄉落戶的退職、退休、離休的軍人、職工以及華僑回鄉定居的情況等,回到家鄉可以取得宅基地。社員大會只要討論通過就行了。1986 年和 1988 年對于城鎮非農業戶口的居民建住宅經過政府批準然后給予安置補助費,得到補助費等??墑?1991 年國家制定了《土地管理法實施條例》,城鎮非農居民的自建住宅可以提出用地的申請,經過村民代表大會同意,獲縣級政府允許即可。這之中,返回原籍貫鄉村落戶的離退休干部、退休軍人、職工及其回鄉定居的港澳臺同胞、華僑等等可以回到家鄉自建住宅,所以這樣的口子都放開了,在 1995 年也有相應的規定,但是 1999 年開始收緊,中央政府要嚴格禁止炒賣土地,農戶不能將房屋轉讓或出售給城市居民,此外不能允許城市居民使用農村集體性質的建設用地來建造房屋,相關部門不能給違反規定購買或建設的房屋,核發房產證與土地使用證。
  
  第五,宅基地的管制。1982 年的《村鎮建房用地管理條例》,1998 年的《土地管理法》以及后來國土資源部的相應的一些條例確定了如下的現行的管理體系:①嚴格實施規劃,從嚴控制村鎮建設用地的規模。②改革和完善宅基地的審批制度,規范審批的程序,這使得宅基地制度在現在就變得相對比較嚴格,調整也比較困難,如此以來,國內宅基地制度的特殊性也比較明顯,此類特殊性體現在,安排宅基地的權利、宅基地的獲得與分配制度,宅基地的功能都是特殊的。
  
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  1.1.2 研究目的
  1.1.3 選題意義.
  
  1.2 國內外研究現狀
  1.2.1 國外研究現狀.
  1.2.2 國內研究綜述.
  1.2.3 研究述評.
  
  1.3 研究內容 .
  
  1.4 研究方法及思路

  1.4.1 研究方法.
  1.4.2 研究思路.
  1.5 創新點 .
  
  2 研究基礎
  
  2.1 概念界定 .

  2.1.1 農村宅基地.
  2.1.2 宅基地使用權.
  2.1.3 農村宅基地退出.
  
  2.2 理論基礎 .
  2.2.1 人口遷移理論之推拉理論.
  2.2.2 制度變遷理論.
  2.2.3 產權經濟學理論.
  
  3 唐縣農村宅基地基本狀況.
  
  3.1 唐縣概況 .
  
  3.2 唐縣農村宅基地基本狀況

  3.2.1 唐縣農村宅基地現狀.
  3.2.2 唐縣農村宅基地退出的做法.
  
  4 唐縣農村宅基地退出調查與問題分析.
  
  4.1 唐縣農村宅基地退出的調研

  4.1.1 問卷設計說明.
  4.1.2 問卷發放及回收情況.
  4.1.3 調查結果分析.
  
  4.2 唐縣現行農村宅基地退出工作存在的問題
  4.2.1 缺乏專職機構和系統的政策指引.
  4.2.2 資金來源不足宅基地退出有難度 .
  4.2.3 退出農戶沒有參與相關收益分配 .
  4.2.4 農村社會保障體系尚不健全 .
  4.2.5 城鄉土地建設市場不統一 .
  
  5 現有農村宅基地退出模式及啟示 .
  
  5.1 現有農村宅基地退出模式

  5.1.1 天津的“宅基地換房”模式 .
  5.1.2 浙江嘉興的“兩分兩換”模式 .
  5.1.3 重慶“地票”模式 .
  
  5.2 現有模式的啟示
  5.2.1 地方政府主導實施 .
  5.2.2 用地指標是政府主導的動力 .
  5.2.3 農村宅基地的土地發展權轉移 .
  
  6 農村宅基地退出思路與對策 .
  
  6.1 農村宅基地退出的思路
  
  6.2 農村宅基地退出工作的總體原則

  6.2.1 規劃管控原則 .
  6.2.2 依法自愿原則 .
  6.2.3 激勵原則.
  6.2.4 因地制宜原則 .
  
  6.3 農村宅基地退出的對策與建議
  6.3.1 完善偏遠山區農村宅基地產權制度 .
  6.3.2 建立農村宅基地有償、有期限使用制度 .
  6.3.3 統一山區縣城鄉建設用地市場 .
  6.3.4 完善基層農村社會保障制度
  6.3.5 建立統一的農村住房保障體系 .
  6.3.6 因地施策引導宅基地分類退出 .

浙江快乐彩号码 www.dxzlh.com   7 結論

  通過查閱文獻資料、發放調查問卷、實地走訪調研、借鑒分析先進地區典型經驗等方式對唐縣農村宅基地退出進行研究。其中,調查研究通過發放調查問卷與實地走訪進行:發放調查問卷 340 份,入戶 220 戶,走訪荒廢宅基地 25 處、閑置宅基地 39 處,調研范圍涵蓋唐縣縣城、唐縣深山區鄉鎮、淺山區鄉鎮及平原鄉鎮,結果具有一定的代表性。通過一線調研獲取基礎數據,并對數據進行歸納整理,提出唐縣在宅基地退出過程中的問題和不足,并結合相關理論,借鑒天津、浙江及重慶地區先進經驗,嘗試提出解決思路與對策,本文的主要結論如下:

 ?。?)在農民生產的過程中,土地是他們所掌握的核心,同時土地可以為農民物質生活提供保障。但是需注意的是,由于受到現實原因、歷史原因等多方面的影響,導致我國現階段農村宅基地的使用率偏低,在大量農村宅基地處于閑置狀態的情況下,致使土地綜合利用率長期較低,農村地區宅基地超標、一戶多宅、荒廢住宅等現象大量存在。隨著我國城市化和城鄉一體化進程加快,進城務工農民規模不斷增加,在很多情況下,務工農民進城后,留在農村的宅基地基本上都處在廢棄狀態,從而使得大量宅基地無法得到使用。另外,國內經濟建設形成巨大建設用地缺口,城市和農村建設用地供給都遠遠不能滿足需求。想要實現對問題的解決,那么在未來需要積極的開展閑置農村宅基地退出工作,并構建出完善的、科學的、有效的宅基地退出體系。

 ?。?)在宅基地有償退出工作積極開展的進程中,應該盡可能的尊重農民的意愿,并考慮到市場規律,政府應該考慮宅基地退出工作基礎上實施有償退出。立法機關應針對現實情況,大膽改革,為宅基地退出工作提供法律支撐。政府應當尊重相關農戶宅基地退出意愿,同時要統籌考慮工作推進中的瓶頸和難點,積極響應人民群眾的訴求。在綜合分析當前土地權益、對社會資源合理分配以及全面調動市場活力前提下,筆者認為可以從以下幾個方面入手來解決農村宅基地退出過程中的難題,推進農村宅基地退出順利進行:首先是對宅基地退出主體進行嚴格界定,以尊重農民意愿、保障農戶退出權益為前提條件。其次,構建出可靠的、嚴謹的利益導向系統,并加大對宅基地退出機制與補償機制的完善力度,明確補償標準并統一嚴格執行,保證公平公正。三是要完善農村的社會保障制度,解除宅基地退出農戶的后顧之憂 。最后要根據政策指引,選取典型試點探索開展相關工作,從工作實踐中總結經驗加以完善后盡快全面推廣。

  參考文獻

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